Bilateral o multilateral: ¿qué acuerdo comercial funciona mejor?

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En unas pocas semanas de diferencia, el Gobierno Trump desestimó el moribundo Acuerdo Transpacífico, así como el Tratado Transatlántico de Comercio e Inversiones (TTIP, por sus siglas en inglés) y anunció planes para renegociar los términos del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) con Canadá y México. Los asesores comerciales del nuevo Gobierno, encabezado por el economista Peter Navarro, dicen que una mayor dependencia de los acuerdos comerciales bilaterales ─y no multilaterales─ permitirá a los negociadores americanos crear cláusulas que proporcionen el máximo beneficio para los exportadores y consumidores locales. ¿Cuáles son los argumentos a favor y en contra de esta estrategia?

Los acuerdos comerciales bilaterales vienen siempre acompañados de problemas, señala Gary Clyde Hufbauer, investigador principal del Instituto Peterson de Economía Internacional. “En primer lugar, requieren mucho tiempo y, probablemente, incluso más en este caso, ya que los requisitos del Gobierno de Donald Trump son significativamente mayores que en los acuerdos de libre comercio anteriores. El Gobierno quiere que los otros países cedan de tal manera que terminen cediéndolo todo, y más demandas significan más tiempo de negociación. Además, todo nuevo acuerdo bilateral debe ser ratificado por el Congreso de Estados Unidos. Se está utilizando un bien valioso aquí, que es el tiempo que el Congreso dedica al proceso de ratificación. Es un proceso largo, y hay que preparar a los congresistas para llevarlo a cabo”.

Sin embargo, algunos acuerdos multilaterales se han convertido en “engorrosos y largos”, dice el profesor de Gestión de Wharton Mauro Guillen; por lo tanto, los negociadores y las empresas que dependen de los planes bilaterales para el acceso a los mercados pueden considerarlos más manejables. “Sin embargo, estos acuerdos corren el riesgo de tratar mejor a algunos países que a otros. Estados Unidos ya hace eso con los TLC (tratados de libre comercio) con Colombia, Israel, Corea del Sur y muchos otros países, así como México y Canadá. La pregunta es saber si estos acuerdos bilaterales versarán sobre el libre comercio o sobre favorecer a algunos países por encima de otros”.

Hufbauer dice que los acuerdos bilaterales también tienen una segunda desventaja significativa. “Los diversos acuerdos bilaterales pueden traer consigo cláusulas que difieren ligeramente entre sí en cuestiones tales como, por ejemplo, el comercio digital o las empresas estatales, etc. Así que, al final, acabas con una serie de acuerdos más confusos con los que las empresas tienen que lidiar” en relación con cada país.

Se dice, por ejemplo, que EE.UU. ya tiene una serie de tratados bilaterales poco conocidos: los tratados fiscales bilaterales. “Estados Unidos tiene alrededor de 60 de estos tratados. En estas negociaciones, los socios analizan el tratado anterior y quieren un mejor tratamiento que en todos los anteriores. Esta es su exigencia para formar parte de ellos y, si no consiguen lo que quieren, pueden reaccionar: ‘¿Por qué no me tratan tan bien como a otros países?’ […] Por lo tanto, existe la idea de que se puede exprimir a un socio mucho más que a otro”; bueno, tal vez esto es posible, pero todos insisten en la igualdad de trato.

Por otro lado, Hufbauer añade que “la gran ventaja de los acuerdos bilaterales desde el punto de vista de Trump es que EE.UU., al ser un ‘pez gordo’, puede extraer más de los socios con quien tiene acuerdos bilaterales que con los socios con los que mantiene acuerdos multilaterales […] Este es el equilibrio que Trump quiere conseguir”.

El TLCAN está seguro, por ahora

A finales de abril, sin embargo, la oposición de Trump a los pactos multilaterales ya no parecía incluir el rechazo ─y la destrucción─ completa del TLCAN. Por el contrario, todas las señales apuntaban a una renegociación selectiva de los términos del acuerdo que más molestó al Gobierno Trump. Conforme a un proyecto de propuesta que circulaba en el Congreso por parte de la Oficina del Representante de Comercio, EE.UU. mantendría algunas de las disposiciones más controvertidas del TLCAN, incluyendo un panel de arbitraje que permite a los inversores en los tres países sortear los tribunales locales para resolver las cuestiones civiles. Los críticos de estos paneles dijeron que van en contra de la soberanía nacional.

También parece probable que EE.UU. quiera negociar el acuerdo con Corea del Sur en vigor desde 2012 (KORUS) a través de un proceso similar. La semana pasada en Seúl, Mike Pence, vicepresidente de Estados Unidos, dijo a un grupo de líderes de negocios que la relación comercial entre su país y Corea del Sur necesitaba un cambio, ya que las empresas estadounidenses “se enfrentan a muchos barreras para entrar en el país, lo que inclina la balanza en contra de los trabajadores estadounidenses”, según un informe en el Financial Times.

Con respecto al TLCAN, Hufbauer predice que los comités del Congreso de Estados Unidos van a cuestionar a las autoridades comerciales americanas sobre “lo que esperan obtener de México y Canadá con la renegociación del TLCAN” en los próximos meses. “Después de eso, comenzará la renegociación. Creo que una vez desencadenado el proceso, dentro de 30 o 60 días, Corea será el próximo objetivo de las negociaciones”.

Hufbauer señala que los responsables de los términos de la renegociación del tratado entre EE.UU., México y Canadá tendrán mucho que hacer. Mientras que algunos predicen que los futuros acuerdos bilaterales podrían estar cerrados con Japón y en particular con el Reino Unido, “esto no debería ocurrir en el corto plazo”, dice. En ambos casos, el proceso de negociación también estaría lleno de desafíos.

Hufbauer señala que, en el caso del Reino Unido, “no sabremos en realidad en que nos estamos metiendo hasta que haya completado su salida de la Unión Europea. Esto debería durar dos años o más. El Gobierno Trump ya se encontrará entonces a mitad de mandato. En cuanto a Japón, el problema es que el primer ministro Shinzo Abe es muy prudente […] en relación con un posible acuerdo de libre comercio con EE.UU. porque sabe cómo piensan los estadounidenses. EE.UU. quiere que Japón abra su agricultura mucho más de lo que el país estuvo dispuesto a hacerlo en el TPP. Para los japoneses, el país se abrió lo máximo que pudo en el TPP teniendo en cuenta la estructura del sector agrícola de Japón”.

La muerte del TPP

Los defensores de la Asociación Transpacífico argumentan que una de las grandes virtudes del acuerdo entre las 12 naciones era la apertura del mercado japonés a las exportaciones estadounidenses de una manera que Japón estaba dispuesto a tolerar sólo porque el TPP se comprometía a mejorar el acceso de los exportadores japoneses a los mercados de otros miembros del acuerdo de Asia y América Latina. ¿Será posible negociar un acuerdo bilateral con Japón que presente el mismo valor ─o un valor mejor─ que el que le habría proporcionado el TPP? “Ese es el punto”, dice Guillén. “¿Estos acuerdos bilaterales abren mercados? Parece que el enfoque es demasiado específico, caso por caso, y no integral”.

La región de Asia-Pacífico “es un mercado importante para nuestras compañías”, dice Rob Mulligan, vicepresidente senior de asuntos de política y gobierno del Consejo de Negocios Internacionales de Estados Unidos. “Nuestra esperanza es que EE.UU. busque otra estrategia para seguir abriendo estos mercados y garantizar que las empresas estadounidenses puedan competir con estos mercados y tener acceso a ellos. La estrategia multilateral, en nuestra opinión, tenía ventajas, ya que permitía reunir varios países a la vez […] Numerosas empresas estadounidenses se benefician del sistema de comercio basado en reglas globales”.

Hufbauer dice que “no hay duda” de que EE.UU. “estaría mucho mejor con el Acuerdo Transpacífico” que con un posible acuerdo bilateral con Japón. “Trump está totalmente equivocado al pensar que el TPP podría haber sido un desastre, y creo que está totalmente equivocado también al pensar que conseguirá un mejor acuerdo con esta estrategia bilateral, y va a pedir mucho más. El podrá conseguir que algunos países respalden su ‘solicitud’, pero nadie sabe hasta dónde podrá llegar”.

Hufbauer establece que, al final, los otros once signatarios del TPP tendrán que ratificar el acuerdo. “Puede no suceder durante varios meses e incluso hasta el final del año. Estados Unidos estará fuera del partido, pero será bienvenido a participar en él siempre que lo desee”. Qué podría suceder a continuación: “En 2019-2020, es posible que EE.UU. negocie un acuerdo bilateral con Japón que consista principalmente en cláusulas del TPP relativas a Japón, quizá razonablemente enriquecidas con la apertura de los mercados domésticos de Japón y un poco más de participación de su sector agrícola. A continuación, otros países podrían participar en este acuerdo bilateral. Sé que parece una locura, hacerlo de esta manera evita que el Gobierno tenga que decir que no le gustaba el TPP en 2016, pero que lo ama en 2019. Hay diferencias cosméticas y estructurales en ello.

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