El reto del proceso descentralizador en América Latina

Ciudades que cuentan con su propia agencia de inversión para atraer capitales del exterior, regiones que desarrollan su estrategia particular para captar turistas de todo el mundo o están montando sus oficinas de fomento del empleo son parte del entramado descentralizador que hoy caracteriza a varios países latinoamericanos y que arrancó a principios de los 90 con el propósito de acercar las políticas públicas a la vida diaria de los ciudadanos. Pero, ¿hasta qué punto es sostenible esta estrategia descentralizadora frente a los retos que enfrentan los países para competir? Y ¿esta tendencia puede resultar negativa para los intereses de unidad de los países de la región?

 

Carolina Rentería, directora del Departamento Nacional de Planeación de Colombia (DNP),- organismo encargado de definir políticas públicas y de desarrollo estatal- cree que la estrategia de descentralización, que actualmente cuenta con una estructura mucho más sólida, le ha traído buenos réditos al desarrollo nacional. El proceso descentralizador colombiano arrancó tímidamente en 1986 pero sólo en 1988, a través de la Constitución Nacional, se consolidó al permitir el voto popular para estos cargos locales y departamentales. Este proceso político ha venido acompañado de una autonomía presupuestaria que se ha desarrollado a lo largo de dos décadas, permitiendo que las ciudades y departamentos ejecuten el gasto de acuerdo con la identificación de las necesidades más importantes.

 

El caso colombiano ha merecido incluso un reconocimiento internacional por parte de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), que este año elaboró un ranking con los casos más exitosos de descentralización que se han llevado a cabo en los países de América Latina, y le dio el primer lugar a Colombia por el grado de profundización y los resultados obtenidos

 

El desarrollo del modelo ha tenido varias etapas pero también muchas críticas por parte de sectores políticos y académicos. Algunos expertos y parte de la opinión pública creen que la descentralización ha avanzado poco, pero, por otro lado, hay quienes piensan que se han asignado excesivas responsabilidades a las regiones y escasos recursos para ejecutarlas.

 

De acuerdo con datos del Departamento Nacional de Planeación, para 2008 se estima que el 57% del total del gasto público del país se ejecutará en las regiones, particularmente para atender necesidades en áreas sociales como salud y educación, y la meta apunta a que en 2010 estas áreas deberán contar con una cobertura global en todo el país.

 

Quizá el ejercicio que ayudó a dimensionar mejor los cambios que ha traído la descentralización a las regiones, pero al mismo tiempo las inmensas necesidades que aún están insatisfechas, se construyó a partir del diseño de la llamada Agenda Interna, un proceso que arrancó en 2006 y culminó a finales de 2007, y que incluyó más de 1.800 reuniones, talleres y encuentros de la sociedad civil, Gobierno y empresarios, para definir las fortalezas productivas de cara al comercio internacional, de los 32 departamentos en que políticamente está dividido el país.

 

Con una metodología participativa, representantes del Gobierno, las universidades, el sector privado y las organizaciones sociales trabajaron en la identificación de las fortalezas y debilidades de sus respectivas regiones, a partir de la cual iniciaron la búsqueda de oportunidades y amenazas en un escenario de economía globalizada. De este ejercicio de participación ciudadana, surgió la definición de las ‘apuestas productivas’ –sectores, productos o servicios en los que hay mayor competitividad- que se complementan con la formulación de las obras requeridas para facilitar la competitividad de las regiones.

 

El ejercicio de elaborar una Agenda Interna se diseñó pensado inicialmente en definir el perfil competitivo que deberían asumir las regiones frente al mercado de Estados Unidos, pero al final, permitió identificar cuáles son las fortalezas en materia de desarrollo productivo regional y hacia dónde apuntarán, en un futuro, la creación de cadenas de valor para mejorar los estándares de vida y el empleo en las regiones, de acuerdo con Hernando José Gómez, el director del Consejo Privado de Competitividad, un organismo creado por gremios y empresas colombianas que promueven políticas de productividad en el país.

 

Pero la Agenda Interna permitió, al mismo tiempo, identificar que mientras unas regiones están bien preparadas para enfrentar el reto de competir internacionalmente, otras mantienen atrasos en sus procesos productivos y requerirán de un esfuerzo adicional para salir adelante en el intrincado proceso de globalización.

 

Y aunque en términos de educación, capital humano y captación de recursos internacionales las ciudades capitales aparecieron bien ‘rankeadas’, en materia de competitividad derivada de procesos de descentralización, hubo casos destacados como los registrados en ciudades intermedias como Pereira, Manizales y Bucaramanga, que aparecen en los primeros puestos en materia de facilidades para hacer negocios, de acuerdo con el estudio Doing Business 2008 del Banco Mundial. En estas ciudades, las autoridades seccionales han hecho esfuerzos para crear un clima de negocios atractivo, facilitar la inversión y promover la capacidad emprendedora, temas destacados en el estudio del Banco Mundial.

 

“El gran reto ahora es disminuir las disparidades regionales, cerrar la brecha entre unas zonas más desarrolladas y otras que no han logrado avanzar en este propósito”, asegura Carolina Rentería, directora del DNP, al destacar los avances que el esquema descentralizador le ha aportado a Colombia y reconocer el principal desafío que ahora enfrenta.

 

El balance neto, derivado de la mayor asignación de recursos -y responsabilidades- a las regiones, ha permitido para algunas de ellas un avance significativo en términos de cobertura para la población de servicios sociales básicos. Mientras en el año 2000, del total de la población colombiana solo 53% tenía cobertura en salud, para el cierre de 2007 este porcentaje se acercaba al 90% y la meta del Departamento Nacional de Planeación es que para 2010 sea del 100%.

 

En materia de educación, también se han dado avances a juzgar por la tasa de cobertura de educación básica, que de acuerdo con el Ministerio de Educación Nacional alcanzaba el 85% al cierre de 2002 y que en 2007 llegó al 89,3%. Sin embargo, las fuertes diferencias se mantienen dependiendo de la región que se analice pues mientras la tasa para Bogotá, la capital colombiana alcanzaba para finales de 2007 un 92% de cobertura en educación básica, en regiones apartadas como el departamento de Amazonas, ubicado al sur del país, en la zona limítrofe con Brasil, apenas llegaba al 62%.

 

Luis Enrique Berrizbeitia, vicepresidente ejecutivo de la Corporación Andina de Fomento, CAF, entidad que financia y promueve obras de desarrollo en varios países latinoamericanos, destaca la importancia que tiene la iniciativa local en procesos de desarrollo económico, mejora en las condiciones de calidad de vida y generación de empleo, entre otras. Para este experto, “la atención de las demandas sociales se da en lo local”, razón por la cual son las regiones las llamadas a jugar un papel protagonista en la generación de condiciones óptimas para, que tanto el capital como las empresas, encuentren un buen sitio para desarrollarse y promover el crecimiento.

Bolivia, la otra cara de la moneda

Las disparidades en el grado de desarrollo regional se han convertido en el principal talón de Aquiles en los procesos de descentralización. El ejemplo más palpable se visualiza en Bolivia, un país que hoy enfrenta un conflicto político justamente por los grandes desequilibrios que registra su desarrollo regional.

 

Mientras la mayor parte de la población indígena está ubicada en la Sierra -sobre el costado occidental de Bolivia- y sus condiciones sociales y económicas no muestran progresos sustanciales, al otro lado se ubican los pobladores de Estados como Tarija, Santa Cruz, Chuquisaca, Pando y Beni –llamados ‘La Media Luna’ boliviana-, en la zona este del país, limítrofe con Brasil, con enorme riqueza en recursos naturales –petróleo y gas- y un sobresaliente desarrollo agroindustrial. Sólo la provincia de Santa Cruz -en el extremo oriental y considerada la zona más industrializada-, tiene el 25% de la población total del país, genera el 29% del Producto Interno Bruto (PIB) –que el año pasado totalizó 13.200 millones de dólares según datos del Fondo Monetario Internacional (FMI)- y paga la mitad de los impuestos que recauda la nación. Su PIB per cápita, de 1.300 dólares, es incluso superior al promedio nacional, de 1.152 dólares.

 

Tras varias décadas de inconformidad por las condiciones económicas de la mayoría de la población boliviana y el rechazo hacia la clase política gobernante, a partir de 2005 empezó un proceso de fortalecimiento de la autonomía de las provincias, que ha avanzado intensamente, de acuerdo con Alberto Schlessinger, profesor de Comercio Exterior de la Universidad Sergio Arboleda, en Colombia. El catedrático observa que el punto de partida de esta nueva estructura buscaba replantear la relación entre el Gobierno y las regiones, representadas éstas últimas por las Prefecturas, Comités Cívicos y Organizaciones Corporativas –con empresarios y sindicatos a la cabeza-, para avanzar en el proceso descentralizador. Sin embargo, en este caso la descentralización ha agudizado la divergencia de las visiones regionales, pues mientras las provincias de la ‘Media Luna’ buscan su independencia, las más pobres dependen de la riqueza que éstas generan.

 

Schlessinger explica que este modelo ha entrado en crisis por el fuerte choque entre las posiciones lideradas por el Gobierno central, que promueve un esquema socialista en el que el Estado juega un papel fuerte, y que contrasta con el interés de las regiones más desarrolladas de Bolivia, enfocadas en promover la libre empresa y en acentuar el proceso descentralizador para alcanzar mayor autonomía en el manejo de los recursos tanto fiscales como naturales, amenazando incluso con proclamar su independencia del Gobierno central.

 

En medio de este escenario de tensiones, está una nación con cerca de 9 millones de habitantes en la que el 83% de la población tiene necesidades básicas insatisfechas; el 91% de la población rural es pobre; el 38% recibe una inadecuada atención en salud y un 53% una inadecuada atención en educación, según datos de Crecer, una Organización No Gubernamental (ONG) boliviana dedicada a financiar créditos con educación rural.

 

El reto de construir competitividad

Aunque el proceso de autonomía regional ha avanzado en los países de América Latina, todavía hay muchas lecciones por aprender. Alberto Schlessinger cree que el principal error que ha cometido Colombia en el proceso de descentralización radica en que éste se ha concentrado en una asignación cada vez mayor de presupuestos a las regiones, sin una asignación similar de responsabilidades, lo que ha permitido que algunas regiones hayan sido más laxas en el tema del control del gasto y no hayan cumplido con su objetivo inicial, de promover el desarrollo regional a partir de una mayor autonomía y descentralización.

 

“En Colombia, la descentralización ha tenido un enfoque más presupuestario, garantizando la transferencia de recursos a las regiones según unos criterios definidos, pero no se hizo un énfasis en la asignación de las responsabilidades, y por eso desde años recientes se habla de mayor control a este proceso, para verificar que se esté cumpliendo con su objetivo”, explica el catedrático.

 

Carolina Rentería, directora de Planeación Nacional, coincide en que ha llegado la hora de mejorar la monitorización, seguimiento y control de los recursos que se destinan a las regiones para que éstas a su vez satisfagan las necesidades de los habitantes. Para solucionar este tema, a partir de 2009 comenzará a operar un sistema que busca hacer mucho más eficiente el control de los recursos, para evitar de paso que mandatarios regionales terminen utilizando los presupuestos en asuntos que no tienen que ver con su objetivo central.

 

Pero otro tema en el que tendrán que afinarse las estrategias es la mejora sustancial en la competitividad de las regiones. El objetivo central, según Rentería, será reducir la brecha que hoy registran unos departamentos y ciudades con mayor nivel de desarrollo, frente a otros que aún están rezagados. En este sentido, la puesta en marcha de la Agenda Interna, con el énfasis en las regiones, será determinante para mejorar la competitividad y eliminar el ‘bache’ en el desarrollo. “Uno construye competitividad a través de capacitación, tecnología, innovación y mejora en los estándares de productividad”, asegura Francisco Mejía, director del área de Extensión de la Universidad del Rosario en Colombia, quien lidera un proyecto que busca coordinar a la academia, la empresa privada y el Gobierno en la generación de modelos integrales de desarrollo. A través del área de Extensión, la Universidad del Rosario maneja desde programas de educación continuada hasta consultoría y asesoría en comunidades vulnerables, pasantías y prácticas, emprendimiento y gestión social.

 

Mejía asegura que “el nombre del juego, en un proceso de globalización, es construir sociedades que puedan competir. Por eso es importante identificar vocaciones y ayudarles a construir esta competitividad, a partir de las Agendas Internas”. El catedrático asegura que sólo a partir del conocimiento y su aplicación al desarrollo, los países pueden alcanzar una sociedad más equilibrada, equitativa y justa y recordó que en este proceso deben trabajar de la mano sector el privado, la academia y el Estado, “para potenciar los recursos existentes y sacarles el mejor provecho en beneficio de la población”.

 

En este sentido en Colombia están trabajando el Gobierno, el sector privado y el mundo académico en la creación de condiciones propicias para la competitividad, conscientes de que el proceso descentralizador de las regiones debe servir de soporte –y no de obstáculo- en la búsqueda de este objetivo.

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