El largo y sinuoso camino hacia la reforma de las pensiones en Latinoamérica

Al igual que otras naciones, los países de Latinoamérica intentan hacer que sus sistemas de jubilación sean más eficaces y que respondan a las necesidades de los ciudadanos. Esto resulta difícil incluso en los mejores tiempos. Pero es más problemático cuando los países tienen que enfrentarse con crisis económicas en las que haya una alta inflación, un lento crecimiento, un impago de la deuda y devaluaciones de la moneda; todo ello ha estado presente en Latinoamérica en los últimos años.

 

Knowledge@Wharton entrevistó recientemente a Olivia S. Mitchell, profesora de gestión de riesgos y seguros y directora del Pension Research Council (Comité de investigaciones sobre pensiones) de Wharton para hablar sobre los retos a los que se han de enfrentar los sistemas de pensiones en Latinoamérica. Mitchell es uno de los mayores expertos mundiales en planes de pensiones. Ha formado parte de la Commission to Strengthen Social Security (Comisión para reforzar la seguridad social) del Presidente Bush y en el Advisory Board on Social Security Modeling (Comité asesor sobre el diseño de la seguridad social) de la oficina presupuestaria.

 

También ha sido asesora del Asian Development Bank, del Economic and Social Research Institute (Instituto para la investigación económica y social) del gobierno japonés y del Banco Mundial. En octubre, la profesora Mitchell fue entrevistada antes del 23 Congreso brasileño sobre fondos de pensiones celebrado en Sao Paulo, donde presentó una ponencia titulada Options and Challenges for Pension Systems (Opciones y retos para los sistemas de pensiones).

 

Knowledge@Wharton: En términos generales, ¿cuáles son los temas a los que se enfrentan los sistemas de pensiones en Latinoamérica? 

 

Mitchell: En los últimos veinte años, alrededor de dos docenas de países latinoamericanos se han pasado del tradicional sistema de prestaciones definidas a un sistema de contribuciones definidas. Las preguntas clave son si, dada la volatilidad de los mercados de capital, los planes están demostrando ser resistentes, si están proporcionando las prestaciones que la gente necesita y si están generando ahorros. Ha habido un poco de todo: algunos éxitos y también unos fracasos estrepitosos. Necesitamos aprender de ambos. 

 

K@W: ¿Cuales han sido algunos de los éxitos? 

 

Mitchell: La mayoría de la gente diría que el sistema de contribuciones definidas puesto en marcha en 1981 por el gobierno chileno tuvo bastante éxito. Reemplazó a un sistema de jubilaciones que estaba en ruinas. En Chile había cientos de pequeños planes de pensiones, todos ellos en bancarrota. Tenían que desaparecer, ya que no había ninguna posibilidad de continuación para el antiguo sistema. Los activos han crecido rápidamente bajo el nuevo sistema, el cual parece haber recuperado tasas de rendimiento aceptables en los últimos veinte años, algunos años mejores que otros, pero al menos aceptables. Los fondos de pensiones se han vuelto bastante diversificados. En un principio sólo se invertía en Chile y ahora se invierte más internacionalmente. 

 

K@W: A los chilenos ¿les gusta el sistema?

 

Mitchell: Es un sistema relativamente popular, pero no es perfecto. Todavía existen dudas sobre si proporcionará suficiente cobertura. No se trata de ninguna manera de un sistema universal: los pertenecientes al sector agrario y los autónomos no suelen participar en el sistema. Todavía hay temas que resolver relacionados con la cuantía con que la gente puede contribuir y si se contribuye activamente. Pero en la mayoría de los casos la gente lo percibe como un éxito, algo cierto si lo comparamos con lo que estaban viviendo cuando Chile instituyó el nuevo plan. A la hora de juzgar la efectividad de estos programas tienes que preguntarte: “Si estos planes no existiesen, ¿qué hubiera pasado?” En muchos casos la situación sería bastante dramática. Los resultados de los viejos planes fueron muy malos y la gente confiaba muy poco en ellos.

  

K@W: ¿Cuáles fueron los factores que contribuyeron al éxito en Chile?

 

Mitchell: Mucha gente atribuiría el éxito chileno a una serie de reformas que estaban teniendo lugar en la totalidad de la economía durante los 80. Es decir, se implementaron reformas bancarias y reformas en el sector financiero; se adoptaron normas contables y sobre la realización de los informes financieros nuevas y mejoradas; y se reestructuró el sector de los seguros. En definitiva, hubo una restauración completa top-to-bottom (de arriba abajo) del sistema financiero y de la regulación financiera. Esto no ocurrió todo de golpe, sino que tuvo lugar a lo largo de los 80 y principios de los 90. La economía creció en respuesta a todos estos cambios. El sistema de pensiones y la economía se comunicaban entre sí: el sistema de pensiones se benefició del crecimiento económico, y la economía creció y hubo más opciones a la hora de elegir dónde invertir.  

 

K@W: ¿Estaría un ciudadano estadounidense familiarizado con un sistema de pensiones como el que existe en Chile?

 

Mitchell: El sistema de pensiones chileno es muy diferente al que tenemos en EE.UU. En Chile no tienen un sistema nacional de Seguridad Social como el nuestro. En su lugar tienen un sistema donde cada trabajador debe contribuir con un 10% de su salario a una cuenta de financiación de las pensiones, un sistema similar a nuestros planes 410(k). Los chilenos pueden elegir qué plan de pensiones quieren que gestione su dinero. Hay competencia entre los planes de pensiones, pero son cuentas de financiación. En ese sentido, son muy diferentes al sistema de Seguridad Social estadounidense, que es básicamente un sistema que se está pagando sobre la marcha y no está financiado. Pero en Estados Unidos, la Seguridad Social es tan sólo un parte del sistema de jubilación, formado por “tres pilares”; los otros dos pilares son las pensiones proporcionadas por la empresa y los ahorros privados.   

 

En EE.UU., si metes tu dinero en un plan de pensiones, es la empresa para la que trabajas la que diseña el plan y te  informa sobre tus opciones de inversión. Las empresas en Estados Unidos asumen una responsabilidad tremenda en el diseño de los planes. En Chile, el nexo de unión con las pensiones no es la empresa para la que trabajas; existen gestores de los fondos de pensiones independientes y no relacionados con las empresas. La estructura es similar a la de los TIAA-CREF, que son unos fondos de pensiones que existen en beneficio de los empleados independientemente, en cierto modo, de las empresas que contribuyen al plan. Los gestores de planes de pensiones chilenos tienen que cumplir ciertas normas reguladoras para poder entrar en el mercado. Pueden entrar y salir, y pueden competir entre ellos. 

 

K@W: ¿Hay otras diferencias?

 

Mitchell: Los sistemas de jubilación en Latinoamérica suelen proporcionar más servicios que el sistema de Seguridad Social de Estados Unidos. Cuando se habla de la Seguridad Social en la mayoría de países Latinoamericanos – y también en Europa–se suele incluir la asistencia sanitaria. Fuera de EE.UU., la mayoría de los sistemas de jubilación proporciona un seguro sanitario nacional o, prestaciones en caso de discapacidad y seguro de desempleo. El sistema de seguridad social mexicano ofrece un servicio de asistencia sanitaria público a millones de personas. Eso implica la existencia de una serie de profesionales -médicos, enfermeras, y demás- y también la construcción y gestión de instalaciones médicas. Hay una serie de dificultades mucho mayores cuando una institución gubernamental está intentando satisfacer tantas y tan diferentes necesidades.

 

K@W: Pónganos un ejemplo de país que no lo haya hecho tan bien en la reforma de sus pensiones.

 

Mitchell: Uno de los desastres claramente sería Argentina, país que se está enfrentando a muchas dificultades en todos los frentes, incluidas las pensiones. Cuando la economía entró en picado, el gobierno abiertamente confiscó los activos de las pensiones. El sistema de pensiones argentino se creó de una manera similar al chileno. Se suponía que las pensiones debían incluir diferentes tipos de activos, se suponía que estaban financiados y se suponía que eran de propiedad individual. Pero cuando llegó la hora de la verdad, el gobierno básicamente ejecutó un “intercambio de activos”, que significo que muchas personas perdiesen la mayoría de los activos depositados en las pensiones. 

 

K@W: Ese dinero ¿Se ha perdido para siempre?

 

Mitchell: Nadie se ha ofrecido todavía a devolverlo. Eso fue una decisión del gobierno para intentar salvar el resto de la economía, pero el resultado fue un daño irreversible al sistema de pensiones. Realmente da que pensar a la gente que sostendría, como por ejemplo yo he hecho, que las cuentas de pensiones financiadas son una buena idea. Esto significa que tienes que construir una barrera “a prueba de fuego” entre los elementos del sistema: los trabajadores, los empleados y el gobierno, el cuál podría tener la tentación de utilizarlas para otros propósitos. 

 

K@W: ¿Que se podría aprender de Argentina?

 

Mitchell: Uno de los grandes retos a los que se enfrentan estos sistemas financiados tiene que ver con dónde se invierten los activos y cuánto control gubernamental se ejerce respecto a su diversificación. He visto esto en muchos países, incluyendo Barbados donde trabajé hace algún tiempo. Los burócratas en Barbados estaban considerando la posibilidad de pasarse a un sistema financiado, pero el problema es que este país tiene un tipo de cambio fijo; en consecuencia a mucha gente le preocupaba que su dinero saliese de la isla. También querían que las inversiones fuesen domésticas para contribuir al crecimiento del propio país. 

 

Mi postura siempre ha sido que cuando alguien diseña un sistema de pensiones, el objetivo es proporcionar seguridad para la jubilación a los que suscriben pensiones. La financiación de proyectos de construcción, o pantanos o carreteras en el país no es precisamente el propósito de un sistema de pensiones. Si un gobierno o una entidad privada pretende construir un pantano, perfecto; en ese caso consigue dinero para el proyecto, emite bonos. Sé claro, directo y transparente sobre cómo crees que se puede lograr. Demasiado a menudo los gobiernos han obligado que el dinero de las pensiones se dirija exclusivamente a bonos estatales, respaldando así proyectos que puede que a veces merezcan la pena, pero otras veces no. Si no tienes un mecanismo de mercado para seleccionar los proyectos de inversión y valorar económicamente los riesgos asociados a los proyectos, entonces posiblemente vaya a ser un fracaso.

 

Esto nos conduce al tema con el que muchos países han luchado: ¿Cuál es el objetivo de un sistema de pensiones? Si se quiere que el sistema considere los intereses de los participantes, los activos probablemente deberían contener un poco de cada una de las empresas que cotizan en las Bolsas mundiales. Los fondos de pensiones deberían estar diversificados, deberían incluir activos de varios países, no solamente del propio. Por ejemplo, México ha empezado a permitir recientemente la diversificación, de tal forma que lentamente, además de sus propios Bonos del Estado, también se permitan otros activos pero con la condición de que sean mexicanos. A la larga, México está considerando permitir más diversificación internacional. Esto siempre es un reto y entiendo los motivos del porqué. Pero si estuviese diseñando un sistema de pensiones, mi objetivo sería intentar proteger a los que lo suscriben.  

 

K@W: Los pasos que está dando México ¿sitúan al país en la vanguardia de países que buscan más allá de las formas tradicionales de inversión de los fondos de pensiones?

 

Mitchell: México comenzó su programa, creo, en 1999. Como pasa tan frecuentemente en países en desarrollo, el gobierno no confiaba lo suficiente en la valoración de las acciones de las corporaciones y los bonos como para permitir que el dinero de las pensiones de un montón de gente pobre fuese invertido en los mercados de capital domésticos. Desde un punto de vista monetario y de protección, parecía tener más sentido dirigir el dinero hacia los Bonos del Estado. La cuestión es que, con el paso del tiempo, se debería permitir más flexibilidad y diversificación. El reto al que muchos gobiernos se enfrentan es cómo permitir una mayor diversificación y simultáneamente seguir protegiendo al pequeño inversor. Esta es una gran preocupación, sobre todo por la volatilidad y los malos resultados de los mercados de los dos últimos años.      

 

K@W: De alguna manera, esto es comparable al debate que ha tenido lugar durante el último par de años en Washington sobre las reformas de la Seguridad Social. La diferencia es que en Estados Unidos la gente todavía tiene el sistema de tres pilares que mencionó antes, y sin embargo la Bolsa se ha llevado un buen golpe.

 

Mitchell: En Estados Unidos la principal preocupación, sobre todo recientemente, ha sido “¿Cómo nos protegemos a nosotros mismos en los mercados contra los canallas, contra los Enrons del mundo?” Mi punto de vista es que nadie debería apostar en su plan de pensiones a un sólo tipo de acciones si ese va a ser el único ingreso que va a tener cuando se jubile. Un plan de pensiones sensato debería ofrecer cuentas diversificadas, referenciadas y de bajo coste que no sean caras gestionar. Esa es la mejor protección que vayas a conseguir.

 

K@W: Volvamos a Latinoamérica. ¿Nos podría dar otros ejemplos de cómo les va a otros países con sus fondos de pensiones? 

 

Mitchell: Creo que uno de los casos más interesantes es Brasil. Por supuesto, la gran pregunta es cómo el Partido de los Trabajadores recién elegido intentará reformar el sistema de jubilaciones. El sistema de Seguridad Social brasileño se enfrenta a unos enormes desafíos porque los funcionarios y los trabajadores del sector privado que han estado cubiertos por la seguridad social se han acostumbrado a unas prestaciones bastante generosas; unas prestaciones monetarias pagaderas cuando el trabajador es aún bastante joven y frecuentemente referenciadas al salario percibido en el último puesto de trabajo ocupado. Si los actuales trabajadores que ocupan ese mismo puesto consiguen un aumento de sueldo, entonces ese aumento también lo percibirán los jubilados. Esto significa que aquella parte la Seguridad Social brasileña que se dedica al sistema de jubilaciones es extremadamente cara.

 

De hecho, ha superado a los ingresos por impuestos, los cuales han sido incrementados precisamente para hacer frente a estos pagos. Esto es bastante evidente entre los trabajadores del estado y los municipales en los diferentes estados brasileños.  

 

Hace tres años, el real brasileño fue devaluado, causando una gran consternación en los mercados mundiales de capital. Una de las razones era que los estados brasileños estaban tan endeudados -debido a los sistemas de pensiones-, que tenían que pedir prestado dinero al gobierno federal. Pero el gobierno federal finalmente se plantó.

 

Esto condujo a una crisis financiera interna, la cual provocó una crisis financiera mundial. Varios gobiernos han intentado negociar reformas de la Seguridad Social en 1997 y 1998. Sin embargo, la regulación de la Seguridad Social en Brasil se encuentra en su Constitución, y para modificar la Constitución se necesitan muchas votaciones y mayorías absolutas. Así, en Brasil fueron incapaces de implementar los cambios necesarios. Parece ser que el déficit anual de efectivo de las pensiones del sector público es ahora un superávit del 4% sobre el PIB, y el déficit de las pensiones del sector privado también es significativos.

 

K@W: ¿Que papel desempeñan las empresas en el sistema de pensiones de Brasil?

 

Mitchell: Las corporaciones y otros grupos han intentado impulsar y fomentar el crecimiento de pensiones promovidas por empresas a semejanza de las que tenemos en Estados Unidos; planes de prestaciones definidas en algunos casos, y planes de contribuciones definidas en otros. Pero su expansión no ha sido posible debido a la incertidumbre relacionada con los problemas fiscales. Si quieres que la gente ahorre en forma de un sistema de fondos financiados, necesitas un sistema fiscal claro donde se sepa cuáles son las consecuencias fiscales contribuyendo ahora y percibiendo las prestaciones después. Hasta ahora, en Brasil no se ha sabido a ciencia cierta cuál es la política fiscal frente a las pensiones. Eso hace que sea extremadamente arriesgado destinar dinero a un fondo de pensiones porque uno nunca está seguro de lo que le proporcionará. Creo que se necesitan unas cuantas cosas en Brasil. En primer lugar, una reforma importante del sistema de Seguridad Social; y en segundo lugar, hacer más clara la estructura fiscal y la regulación a aplicar a las pensiones corporativas. Sin hacer esto va a ser muy difícil seguir adelante.  

 

K@W: ¿Cuál es su opinión sobre Lula [Luis Ignacio Lula da Silva, el presidente de Brasil]? ¿Cree que está dispuesto a llevar a cabo los cambios necesarios para la reforma?

 

Mitchell: Algo que me resulta interesante es que el Partido de los Trabajadores ha propuesto un sistema de seguridad social “integrado” para todos los trabajadores, públicos y privados. Eso seria beneficioso porque eliminaría los “regímenes especiales” y los “beneficios especiales” de diferentes grupos que les proporcionan regulaciones difíciles de comprender. El partido también ha salido a favor de planes de pensiones voluntarios financiados. Ambos son razonables, pero la parte negativa -como siempre-, está en los detalles. Como en la mayoría de los países, también en Estados Unidos, los trabajadores del sector público suelen estar muy organizados, politizados, y se hacen oír, así que podría ser muy difícil implementar cambios en las fórmulas de prestaciones.  

 

K@W: Hablemos del futuro. ¿Puede comentarnos algo sobre la relación entre los problemas económicos que han sufrido los países latinoamericanos y la salud de sus sistemas de jubilación?

 

Mitchell: Siempre se trata de una combinación de temas domésticos e internacionales. Durante mucho tiempo Japón ha estado en dificultades. Muchos países europeos han experimentado altos niveles de desempleo y bajo crecimiento. Llevamos unos diez años en un mundo de poco o nulo crecimiento. En un principio Estados Unidos estaba de algún modo protegido, pero parece que ahora estamos en el mismo barco que los demás países.

 

Cuando Estados Unidos y Europa sufren caídas de la demanda, acompañadas de desempleo y recesión, las repercusiones son inmediatas para Latinoamérica. Seguramente muchos países latinoamericanos han sufrido estas “externalidades” en forma de reducción de las importaciones de bienes manufacturados y materias primas; Chile exporta menos vino, Colombia menos flores, es decir, todas las cosas de las que tanto dependemos en Latinoamérica para ofrecer al resto del mundo. Desearía tener una bola de cristal para predecir cuando vamos a salir de esta recesión; de todos modos, la perspectiva seguirá borrosa durante algún tiempo.

 

K@W: ¿Cuál es el grado de compromiso de los países latinoamericanos con los principios de libre mercado típicos de Estados Unidos?

 

Mitchell: Cada país latinoamericano es algo diferente. Cada vez oigo discursos más populistas, una mayor reticencia a depender del mercado, una mayor resistencia ante la globalización. Estamos empezando a escuchar más voces diciendo “A lo mejor el espíritu tradicional de adelante, adelante, característico del capitalismo no será capaz de sostenernos en el largo plazo”. Se escucha mucho en Europa también.

 

Las prioridades pueden empezar a cambiar. Algunas personas han afirmado que la elección de Lula en Brasil tendría como resultado la detención de las privatizaciones de las empresas estatales. Eso podría cambiar tanto las perspectivas de crecimiento de los países como el funcionamiento de los mercados financieros, ya que el crecimiento necesita nuevos activos, nuevas inversiones, nuevas financiaciones.  

 

Si un creciente porcentaje de la producción de un país pertenece al gobierno, esto perjudicará a la capacidad de los sistemas de pensiones de adquirir y mantener los activos domésticos. Para poder crear un sistema de pensiones de éxito, se necesitan otros apoyos: un sistema financiero fuerte, mercados de capital que funcionen bien, y un buen sistema de seguros para proporcionar pensiones vitalicias de por vida. Cada una de estas instituciones financieras se beneficia -en un sentido corporativo- de la otra.

 

K@W: Desde su punto de vista ¿cuál es el país que tiene el mejor sistema de jubilación?

 

Mitchell: No creo que haya un único sistema que pueda satisfacer las necesidades de todos los países. Los países son diferentes en su riqueza y en su capacidad para poner en marcha un programa. Los sistemas de pensiones son normalmente una combinación de seguros y de redistribución: redistribución para proporcionar prestaciones a la gente que siempre ha sido pobre versus  seguros para proporcionar ingresos de las personas cuando son mayores. Cada país encuentra de alguna manera un equilibrio distinto entre la parte de seguros y la de redistribución. Esto va a depender, en parte, de su cultura. En Francia, por ejemplo, cada vez que hablo con alguien sobre prestaciones para la tercera edad, dicen “Exigimos solidaridad.” Eso significa que dan más importancia al tema de la redistribución. Hay unas prestaciones mínimas para todo el mundo e intentan que ese mínimo sea bastante alto. Otros países, como Australia, se centran más en la parte relacionada con los ingresos futuros. Los trabajadores ahorran un porcentaje de sus ingresos y a cambio, una vez jubilados reciben una pensión en función de sus pagos. No creo que haya un modelo único, ya que cada país tiene su propia política, sus propias expectativas y su propia cultura.

 

Verdaderamente creo que un buen sistema de pensiones es uno donde el gobierno pueda prometer a la gente con un alto grado de credibilidad cuando son jóvenes que el dinero que están ahorrando estará protegido, que será invertido de una manera inteligente y que todavía seguirá ahí cuando hayan envejecido. Un buen sistema de pensiones es uno que adopte una perspectiva de largo plazo, no de corto plazo. La gente tiene que poder confiar en que el dinero que están apartando en el presente estará aún ahí cuando tengan 100 años. Demasiado a menudo los países, incluyendo a Estados Unidos, han adoptado una perspectiva de corto plazo: “¿Podremos sobrevivir a este año? ¿Podremos sobrevivir a los siguientes tres años?” Entonces la gente no es capaz de ver el agujero que ellos mismos están excavando para dentro de cinco o diez años. Se puede establecer el equilibrio entre la redistribución y los seguros como uno quiera, pero la totalidad del programa debe ser viable a largo plazo.   

 

Siempre hay posibilidades de mejorar. En un mundo ideal los sistemas de pensiones serían transparentes, y así la gente entendería que cuando destinan su dinero a estos planes, éste no va a desaparecer por un agujero. Los trabajadores necesitan tener la sensación de propiedad y deberían poder decir algo sobre dónde se invierte su dinero. El concepto de acumulación de riqueza es muy apetecible, sobre todo en comparación con los programas existentes que se enfrentan a la insolvencia y suelen estar mal gestionados; o a veces cosas peores.

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