El plan estelar de Bachelet: La reforma del sistema de pensiones

La distribución del ingreso de Chile es una de las peores de América Latina. Esa desigualdad fue el elemento central de la contienda electoral en la que se impuso Michelle Bachelet. La hoy jefa de Estado se comprometió a llevar a cabo un plan de 36 medidas en los primeros 100 días de su Gobierno, la mayoría de las cuales están enfocadas a mejorar la situación de los sectores sociales más desfavorecidos. En su primera rueda de prensa como gobernante, Bachelet dijo: “Vamos a crear un sistema de protección social efectivo, que cubra las necesidades de los chilenos desde la más tierna infancia hasta la madurez”. Aprovechó la ocasión, además, para anunciar las dos primeras de las 36 medidas: la inmediata atención gratuita a los mayores de 60 años afiliados al sistema estatal de salud (Fonasa) en los hospitales públicos y un reajuste en las pensiones más bajas que beneficiará a un millón de jubilados. El coste de ese aumento será de unos 350 millones de dólares, monto incluido en una partida de libre asignación del presupuesto anual determinado por la administración anterior. Actualmente, las pensiones mínimas fluctúan entre unos 155 y 180 dólares.

 

En su totalidad, el programa pro igualdad de Bachelet tendrá un coste de 6.000 millones de dólares, cantidad que irá aumentando hasta alcanzar 2 puntos del Producto Interior Bruto (PIB) en el año 2009. El nuevo ministro de Hacienda, el economista y ex profesor de Harvard, Andrés Velasco, explicó a la prensa que ese gasto se financiará con el crecimiento económico, los altos precios del cobre y con una mejor recaudación fiscal por la vía del combate a la evasión y el fraude.  Paralelamente, y con la meta de estimular el desarrollo, el ministro ha señalado que el Gobierno pondrá el énfasis en “una mayor innovación y adopción de tecnologías en las empresas, un mayor compromiso con las pequeñas y medianas empresas, un mayor esfuerzo en educación y un mejor acceso al financiamiento”.

 

El capital político acumulado

Estas medidas le han granjeado un enorme respaldo a la Presidenta, que, además, es valorada por ser una experta en asuntos militares y hablar con fluidez cinco idiomas. Ya ostenta un índice de apoyo popular del 65%, según una encuesta realizada por el diario conservador El Mercurio y la consultora Opina. Ese sondeo también reveló que el 85% de los consultados cree que Bachelet lo hará “igual o mejor” que su antecesor Ricardo Lagos, que se retiró del Gobierno con un porcentaje de aprobación superior al 70%.

 

Esas cifras reflejan, además, el respaldo ciudadano al nuevo estilo que ha impuesto Bachelet. En sus primeras decisiones ha demostrado independencia de las cuatro colectividades –Socialista, Democracia Cristiana, por la Democracia y Radical Social Demócrata-, que integran la Concertación que gobierna a la nación suramericana desde 1990. Además, a la hora de elegir colaboradores ha privilegiado competencias técnicas y académicas por encima de la militancia, sin olvidarse de hacer frente a las desigualdades de género. Durante la campaña, Bachelet prometió que, en su gabinete de 20 ministerios, las mujeres y los hombres tendrían la misma representación y lo ha cumplido. Diez secretarías de Estado están ocupadas por mujeres: Defensa, Economía, Minería, Salud, Planificación y Secretaría de la Presidencia (coordinación legislativa), entre ellas. Un cambio radical si se considera que sólo cinco mujeres integraron el primer gabinete de Lagos.

 

Los expertos afirman que el capital político del que actualmente goza Bachelet será clave para lograr la aprobación legislativa de una de sus promesas más esperadas: la reforma del sistema obligatorio de administración privada de pensiones creado en 1981, en plena dictadura de Augusto Pinochet. Algo que sin duda será seguido con suma atención por la comunidad internacional, puesto que ese sistema basado en el ahorro y capitalización individual –cada trabajador contratado debe destinar el 10% de su salario a una cuenta gestionada por una administradora de fondos (llamadas AFP)- se ha convertido en un paradigma a nivel mundial.

 

El esfuerzo fiscal para superar los fallos de cobertura

¿En qué falla un modelo que ha sido adoptado, aunque con variaciones, por la mayoría de los países latinoamericanos e incluso por naciones tan alejadas de esta región como Kazajstán? ¿Cómo debería reformarse? Las respuestas son tajantes. Según el diagnóstico del Gobierno de Bachelet, hacia el año 2030 uno de cada dos chilenos simplemente no tendrá derecho a la pensión mínima, porque no consiguió ahorrar los 20 años que exige la ley para disfrutar de ese beneficio. Igualmente, las autoridades señalan que las AFP representan un mercado muy concentrado y con escasa competencia a la hora de estimular incentivos de precios.

 

Para resolver esa crisis, Bachelet resolvió la creación de una comisión técnica encabezada por el ex director de Presupuestos, Mario Marcel, cuyo objetivo será realizar un diagnóstico con los actores sociales para luego dar forma al proyecto de reforma que deberá estar listo para ingresar al Congreso durante el segundo semestre de este año. El compromiso de la mandataria es que los principales beneficiarios de esa reforma serán los trabajadores independientes y quienes tienen empleos informales, los jóvenes que ingresan tarde al mundo laboral y, en particular, las mujeres, que cuentan con salarios más bajos que los hombres.

 

Ahora bien, ¿es sólo responsabilidad del sistema de AFP la cobertura incompleta de los trabajadores chilenos? Olivia Mitchell, profesora de Wharton y directora del Pension Research Council, responde que sus investigaciones sobre el caso chileno, basadas en la Encuesta de Previsión Social -un reciente acuerdo de cooperación entre la Universidad de Chile y la Universidad de Pennsylvania- muestran que los períodos donde no hay aportes al sistema de pensiones corresponden, ante todo, a etapas en las que los individuos están desempleados. Entonces, explica la académica, en la medida en que las personas trabajan en empleos asalariados “tienden a contribuir de forma extraordinariamente consistente”. La cuestión parece ser, por tanto, “que muchas personas mantienen trabajos asalariados de manera intermitente, pero pasan períodos fuera del sector asalariado. Por eso, el mercado laboral debería ser examinado en detalle para ver si está funcionando bien y si puede mejorarse para aumentar la seguridad de una jubilación”, señala Mitchell.

 

De hecho, las cifras oficiales señalan que del total de ocupados en Chile, sólo el 63,7% se encuentra cotizando en una administradora de fondos de pensiones, de este porcentaje no todos contribuyen regularmente. Para solucionar esos fallos de cobertura, la reforma de Bachelet apunta a fortalecer el sistema a través de dos grandes categorías: aumentar la frecuencia y nivel de los aportes por parte de los trabajadores (la vía contributiva) y fortalecer el rol protector del Estado mediante programas orientados a asegurar un nivel de ingreso digno en la vejez, una vez agotados los fondos en la cuenta de capitalización individual o para aquellos que ni siquiera alcanzarán a la pensión mínima.

 

En un reciente seminario de la corporación Expansiva, un think thank ligado a los sectores liberales de la Concertación y al que pertenecían varios de los ministros del gabinete de Bachelet, se difundieron una serie de trabajos de investigación con propuestas de académicos y especialistas para solucionar las carencias del sistema de pensiones.

 

En uno de los trabajos, el experto de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal), Eduardo Fajnzylber, evalúa tres modelos alternativos -pensiones mínimas, focalizadas, es decir, destinadas a personas con un índice de necesidades satisfechas inferior a cierto valor predeterminado; y universales- para proveer de ingresos mínimos a las personas durante la vejez desde la dimensión solidaria del Estado. Fajnzylber plantea que las pensiones universales cuentan con una serie de atributos atractivos en materia de incentivos, efectividad y economía política. De acuerdo a sus proyecciones, sin embargo, la alta proporción de personas con al menos 13 años de cotizaciones implicaría un alto coste relativo para financiar pensiones no contributivas para toda la población.

 

En el otro extremo, apunta el especialista en su documento, “la combinación de una pensión mínima graduada con una pensión focalizada en los individuos con necesidades básicas insatisfechas, representa la forma más económica de garantizar una base mínima para toda la población, aunque acarrea los problemas propios de todo sistema de focalización: desincentivos a las diversas formas de ahorro, oportunidades para el clientelismo político, costos administrativos y cobertura de los más informados y no necesariamente de los más necesitados, entre otros”. Fajnzylber sostiene que se puede extender la cobertura a niveles adecuados con un esfuerzo fiscal acotado, “aunque distintas opciones acarrean costos radicalmente distintos”, concluye en su estudio.

 

Más competencia e información, ergo menores precios

La reforma de Bachelet también busca eliminar las barreras de entrada al negocio previsional para imprimirle mayor competencia y conseguir así una disminución de las comisiones que las AFP cobran por la administración de las cuentas individuales. Después de 25 años de vigencia del modelo chileno, la industria ha visto una progresiva concentración de las decisiones de inversión en el mercado de capitales, en el cual las seis empresas que operan gestionan recursos por el equivalente a un 70% del PIB chileno (sobre 100.000 millones de dólares). Y el resultado de ello ha sido un escaso incentivo a reducir las comisiones ante un mercado cautivo de afiliados.

 

En este punto, la profesora Mitchell señala que estudios internacionales muestran que la gestión de dinero por parte de fondos más grandes puede ser menos costosa de manejar. Por lo tanto, dice, “no es una sorpresa que el número de administradoras de fondos haya disminuido en la mayoría de las naciones latinoamericanas con ese tipo de sistemas”.

 

Una de las propuestas que en materia de competencia podría evaluar la comisión técnica establecida por Bachelet es la idea del profesor de administración de la Pontificia Universidad Católica de Chile (PUC), Jorge Tarziján, de separar la administración de cuentas individuales de la administración de fondos (en esta última, además se deberían incluir las actividades de distribución, venta y manutención). Con ello, se daría origen a dos tipos de entidades: las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) y las Administradoras de Cuentas Individuales (ACI). Tarziján dice que los principales beneficios de su propuesta vendrían dados por la mayor entrada de instituciones en ambos tipos de entidades. Esta mayor entrada de empresas, dice, “se origina en que al separar ambos negocios, baja el tamaño mínimo que se requiere para hacer rentable la entrada, ya que, por ejemplo, existirían menores economías de escala en el eslabón de la gestión de los fondos de pensiones. Las inversiones son menores por entrar a un negocio que a ambos”. Asimismo, añade el académico, entidades distintas de las AFP, que tienen capacidad ociosa (como los bancos y cajas de compensación) “podrían utilizar dicha capacidad en el negocio de administración de cuentas, sin ingresar al de las AFP”. “Al final del día, esa mayor competencia debiese terminar favoreciendo a los afiliados”, asegura Tarziján.


¿Qué instituciones o empresas del sistema financiero estarían más capacitadas para asumir ambas ramas del negocio previsional? El profesor de la PUC contesta que la gestión de fondos la podrían asumir muchísimas entidades y personas que tienen experiencia en dicha tarea, “siempre que se resguarden los potenciales conflictos de interés”. La administración de cuentas, mientras tanto, “la podría asumir cualquier entidad que disponga de sistemas operativos y alguna red de sucursales, como los bancos y otros”.

 

Sin embargo, Tarziján advierte sobre un aspecto relevante. La disminución en las barreras a la entrada aumentará la competencia, “pero no es seguro que esa mayor competencia signifique menores precios, aunque sí puede traducirse en una mayor calidad de servicio”. Por ello resulta clave, continúa el académico, que junto con la disminución en las barreras se realice una “muy fuerte” campaña informativa acerca de la importancia del precio para el consumidor, “que tengan claro que se descuenta de su salario liquido, por ejemplo”. “Creo que la información, a gran escala, es un importante tema a mejorar, y que el sistema tendrá debilidades si la gente no lo entiende ni se convence de que es un buen sistema, al que hay que aportarle dinero todos los meses o una buena cantidad de tiempo para tener mejores pensiones”.

 

La profesora Mitchell está de acuerdo en el valor de la información, pero también de una cultura consumidora. “Todavía hay mucho espacio en Chile para la educación de los consumidores, de manera que los participantes comiencen a prestar más atención de la que están poniendo en el presente a las tarifas y cobros (de las AFP)”. La experta de Wharton señala que según los estudios de ambas universidades, cerca de la mitad de los afiliados desconocen qué es la tasa de contribución al sistema de pensiones, y que sólo un cuarto de ellos saben realmente lo que es. “Menos del 3% conocen una de las dos comisiones, fija y variable, que cobran las AFP. Claramente hay mucho por hacer para incrementar la alfabetización y conciencia financiera”, dice Mitchell.

 

Otra alternativa para incrementar la competencia del sistema es la licitación de grupos de afiliados, según otro estudio difundido por Expansiva y encabezado por el ex superintendente del sistema de AFP (regulador), Guillermo Larraín. Según este especialista y los analistas Pablo Castañeda y Rubén Castro, este mecanismo ataca directamente la principal barrera de entrada que presenta la industria: la amenaza de una “guerra comercial” por parte de las AFP. “Dicha amenaza constituye una situación socialmente indeseada, por cuanto genera un alza de precios por encima de los que habría en una situación de competencia y, en caso de guerra comercial, un considerable incremento en los costos operacionales del sistema sin que se aprecien beneficios sociales”, sostienen los autores de la propuesta. Explican que la licitación debe plantearse de forma tal que cumpla su objetivo, “ya sea generando la entrada de nuevos competidores al sistema o aumentando la competencia entre las firmas actuales, por lo cual es necesario que el proyecto sea atractivo para ambos tipos de actores”. En su estudio, Larraín, Castañeda y Castro destacan que “es crucial” que la licitación sea compatible con el desarrollo de la industria a largo plazo “sin generar riesgos comerciales excesivos que tendrían un correlato en términos de mayores comisiones y menor disponibilidad para participar en esta industria”.

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