La unión de una nación: el ambicioso programa de infraestructuras de Colombia

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Colombia es una nación rica en recursos naturales y tiene una población de 50 millones de habitantes, lo que la convierte en el segundo país más poblado de América del Sur después de Brasil. Sin embargo, su infraestructura precaria ha contribuido a tensar el crecimiento económico en los últimos años, lo que ha situado a Colombia relativamente por detrás de otros mercados de la región: México, Brasil y Perú. La infraestructura deficiente tiene como resultado que el país tenga uno de los costos de exportación más altos. Además, el costo del transporte de bienes dentro del propio territorio colombiano con frecuencia rivaliza, si no excede, el costo de recepción de productos de mercados extranjeros.

Según el Índice de Competitividad Global del Foro Económico Mundial de 2015-2016, Colombia se sitúa en el puesto 126 en relación con la calidad de sus carreteras, en el 106 en materia de infraestructura ferroviaria, en el 85 en infraestructura portuaria, en el 74 en calidad de infraestructura aeroportuaria y en el 98 en la calidad general de la infraestructura de transporte. Cabe señalar que estas clasificaciones mejoraron considerablemente de 2014 a esa fecha, pero aún así muestran que la infraestructura del país todavía está lejos de donde debería estar para que su mercado sea competitivo a escala global.

Colombia se ha enfrentado a enormes desafíos para desarrollar su infraestructura. Aparte de la geografía local, los esfuerzos de expansión han sufrido retrasos o continúan sin materializarse debido a la corrupción que asoló con anterioridad a las agencias encargadas de administrar los proyectos, según quedó evidente sobre todo en las actividades de la agencia del Gobierno colombiano responsable de la planificación de su desarrollo, el Instituto Nacional de Concesiones (INCO). El INCO fue creado en 2003 bajo los auspicios del Ministerio de Transportes con el propósito de planificar y ejecutar proyectos de infraestructura a través del modelo de asociación público-privada (PPP) en todo el territorio nacional. Después de una serie de escándalos, el presidente José Manuel Santos cerró la agencia en 2011.

El escándalo de corrupción no sólo ha manchado la reputación del Ministerio de Transportes, sino también, lo que es aún peor, ha frenado el progreso de varios proyectos de infraestructura de importancia vital o, en otras ocasiones, esos proyectos han sido mal ejecutados. La mala administración se produjo a varios niveles. Los desajustes y apropiaciones indebidas de los fondos tuvieron como resultado que los recursos fueran insuficientes para la ejecución y terminación de los proyectos, así como el surgimiento de una “mafia” de los contratos, que dio lugar a un proceso que, a menudo, sellaba acuerdos sin basarse en la reputación o capacidad de la empresa, sino en base a su disposición de ofrecer sobornos o incentivos.

Después de la debacle del INCO, el presidente Santos introdujo nuevas leyes para regir las alianzas público-privadas y creó la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI), responsable de la estructuración y gestión de las concesiones a través de alianzas público-privadas para el desarrollo de carreteras, ferrocarriles, aeropuertos y puertos.

La ANI estaba regida por salvaguardas importantes de transparencia y de gobierno corporativo, contaba con una fuerza de trabajo mayor y una escala de remuneración mejor.

Con la creación de la ANI, el Gobierno colombiano quiso desarrollar de forma eficiente y ambiciosa el sector de infraestructuras, que tiene potencial para una generación significativa de valor para la economía del país, y también renovar la confianza en las instituciones encargadas de los esfuerzos de desarrollo. Según su objetivo de reestructurar el sector de infraestructuras de Colombia, el presidente Santos nombró para la presidencia del ANI a Luis Fernando Andrade (MBA de Wharton), responsable de la implantación de la oficina de McKinsey en Bogotá, que presidió durante cerca de 17 años.

El 18 de septiembre de 2012, Andrade anunció el más ambicioso y amplio programa de desarrollo de infraestructura de la historia del país: la Cuarta Generación de Concesiones (o 4G). El programa, que comprende cerca de 40 concesiones de nuevas carreteras, tiene como objetivo transformar más de 800 km de carreteras junto con la construcción de 141 nuevos túneles y 1.300 nuevos viaductos. Al principio, el programa hará mejoras en las carreteras de 24 departamentos (o estados) en Colombia. A través de una estrategia de asociación público-privada, el Gobierno presenta proyectos y elige empresas privadas para la construcción y subsiguiente operación de cada nueva autopista durante un tiempo específico. A cambio de la inversión inicial para la construcción, las empresas podrán cobrar peaje y recibir subsidios directos del Gobierno, generando con ello retornos financieros. Aparte de la geografía, los esfuerzos de expansión se han retrasado o siguen sin hacerse debido a la corrupción que antes afectaba a las agencias encargadas de licitar los proyectos.

A lo largo de la historia, los desafíos geográficos restringieron la capacidad de Colombia de ampliar y mejorar su infraestructura. Como los Andes están separados en tres cordilleras de montañas distintas en la parte sur del país, los proyectos de construcción pueden salir a un costo extremadamente alto y tomar mucho tiempo. Debido a la naturaleza compleja de los proyectos como consecuencia de estas características geográficas, y también de la visión ambiciosa del Gobierno, la inversión total necesaria para completar con éxito el 4G está estimado en 47 billones de pesos colombianos (aproximadamente 16 mil millones de dólares) en el transcurso de los próximos seis años. Si bien las concesiones de carreteras son objeto de atención principal de la ANI, la agencia también ha deflagrado una serie de concesiones relacionadas con la mejora de los puertos, ferrocarriles y aeropuertos del país.

Aunque la economía colombiana ha crecido rápidamente en la última década, el presidente Santos y su administración creen que la infraestructura deficiente del país impedirá, en el cómputo final, que el país alcance plenamente su potencial económico. Al tratar con estos desafíos a través del desarrollo y la introducción del 4G, el Gobierno espera promover el comercio internacional y ampliar la conectividad regional a través de tiempos y costos reducidos de transporte. Según estimaciones del Departamento Nacional de Planificación de Colombia, la conclusión exitosa de los proyectos de carreteras 4G tendrá como resultado un ahorro de tiempo de transporte de alrededor del 30% y reducciones de los costos operativos de los vehículos de aproximadamente el 20%.

El Gobierno cree que podrá mejorar la competitividad en relación a otros países de América Latina y del mundo y, como consecuencia de ello, mejorar también el potencial económico de Colombia. De acuerdo con las estimaciones del Gobierno, el PIB crecerá hasta un 1,5% durante la fase de construcción del 4G y, en última instancia, un 0,7% más a largo plazo como consecuencia de mejoras en la infraestructura. Además, con la creación de 180.000 empleos relacionados con las necesidades de construcción de los proyectos, el Gobierno cree que puede reducir el desempleo hasta en un 1%.

Aunque el tamaño y el alcance de los proyectos de infraestructura 4G sean inéditos en la historia del país, el presidente Santos no es el primer líder colombiano en poner en práctica dichos planes. Sin embargo, su Gobierno está intentando mejorar la eficacia del proceso a través de nuevas leyes aprobadas por el Congreso colombiano que se ocupan directamente de cuestiones que impidieron con anterioridad el desarrollo del país. Una de las mejoras más importantes tiene que ver con las estructuras de pago de empresas privadas que operan los peajes de las carreteras. En el pasado, esas empresas recibieron anticipos y pagos fijos con plazos estipulados, pero que no estaban necesariamente vinculados a un porcentaje de conclusión de los proyectos. Como consecuencia, numerosos proyectos tardaron más tiempo de lo esperado o jamás se concluyeron porque no había ningún incentivo financiero involucrado. Con la aprobación de una nueva ley de asociación público-privada en enero de 2012, el Gobierno reforzó la estructura de incentivo fiscal de las empresas privadas.

Andrade, presidente de la ANI, observa que “la diferencia del 4G en relación a la serie de concesiones anteriores es que los pagos realizados por el Gobierno y el acceso a los ingresos de los peajes sólo ocurrirá si se entrega la infraestructura prometida, eso es lo que llamamos ‘pagos por disponibilidad’… Por lo tanto, invertimos la lógica del incentivo, ahora decimos: ‘No, ustedes tienen que invertir primero, después de entregar la obra, entonces empezaremos a pagar’. Además, el Gobierno colombiano aprobó una nueva ley de infraestructura en noviembre de 2013 para ayudar a lidiar, entre otras cosas, con la cuestión de la adquisición de tierras, un problema que trastornó seriamente los esfuerzos de desarrollo de infraestructuras anteriores en Colombia. Con la promulgación de la ley, el Gobierno espera mejorar las tasas de finalización de proyectos al tiempo que los hace más atractivos para los inversores. Aunque el impacto de la infraestructura mejorada en Colombia parece significativo, la financiación de estos proyectos sigue siendo un desafío importante.

Debido al impacto puro y simple del 4G, uno de los mayores obstáculos que enfrenta el programa consiste en el levantamiento de fondos para la financiación de los proyectos. En enero de 2016, el Gobierno de José Manuel Santos demostró su compromiso con el 4G al autorizar la venta de la mayor parte de sus acciones en la estatal de generación de energía, Isagen, al fondo de inversión canadiense Brookfield Asset Management por US 2.000 millones de dólares para capitalizar al recién creado banco nacional de desarrollo de infraestructuras de Finanzas de Desarrollo Nacional (FDN). Fue la mayor privatización ocurrida en Colombia en más de una década. Aunque la venta de la participación en Isagen significa que el Gobierno colombiano recibirá ahora menos dividendos para financiar el presupuesto nacional, figuras importantes como Rudolf Hommes, ex ministro de Hacienda de Colombia, dice que es imprescindible que el Gobierno obtenga fondos para financiar el 4G, garantizando así el futuro crecimiento económico y el desarrollo sostenible.

Como el 4G es un programa, el Gobierno depende de empresas privadas y de bancos para obtener el capital y la financiación de la deuda necesaria para la construcción de los proyectos. Por lo tanto, la ANI hizo importantes esfuerzos para atraer la financiación o que proporcionará liquidez durante toda la fase de ejecución de los proyectos. Una de las agencias más importantes encargadas de ayudar a la ANI a recaudar fondos de los inversores globales es PROCOLOMBIA, agencia del Gobierno responsable de la promoción de la inversión extranjera en el país. Representantes de PROCOLOMBIA y ANI viajaron alrededor del mundo y se reunieron con inversores financieros y estratégicos, constructores y operadores.

Inicialmente, los inversores se mostraron intranquilos en relación con la falta de transparencia percibida y la presencia de la violencia que, aunque se ha reducido drásticamente desde su punto álgido en los años 90, aún persiste. Sin embargo, el enorme progreso del Gobierno colombiano en 2016 con la celebración de un tratado de paz y del alto el fuego con las FARC, el mayor grupo revolucionario de Colombia, alentó a algunos inversores a poner en segundo plano el pasado violento del país, lo que les permitió ver los irrefutables beneficios económicos que una red de infraestructura conectada podría proporcionar. Los inversores europeos demostraron un apetito considerable por los activos colombianos de infraestructura, ya que la ANI recibió inversiones para proyectos de otras 15 empresas internacionales, desde patrocinadores a empresas de construcción a proveedores de equipos.

Aunque la ANI había estado buscando de forma activa patrocinio de capital, estaba al mismo tiempo en el mercado con el objetivo de atraer financiación para su deuda. Desde el inicio de la estructuración del programa 4G, la agencia defendió la creación de un nuevo banco de desarrollo en Colombia, el FDN, que la asistiría en la campaña. El FDN es una joint venture entre el Gobierno colombiano, dos bancos de desarrollo (el IFC y la Corporación Andina de Fomento) y el banco comercial japonés Sumitomo Mitsubishi. Su papel ha sido fundamental en la estructuración del financiamiento de proyectos y en la concesión de garantías bancarias a los patrocinadores de capital. Los inversores europeos han demostrado un apetito considerable por los activos de la infraestructura colombiana. De acuerdo con el Infrastructure Journal, el colosal crédito de US $ 900 millones disponible para la financiación del 4G permitirá a la ANI llevar adelante varios de los principales proyectos de la primera y segunda etapa. Como prueba adicional de mejora del perfil de crédito y del potencial de crecimiento futuro que Colombia tiene que ofrecer, los patrocinadores del 4G pudieron recurrir a acreedores privados, como bancos internacionales y de inversiones, para la mayor contratación de préstamos y de títulos ocurrida en la historia del país.

Aunque Colombia ha pasado por una serie de pruebas y tribulaciones en el pasado, su aguda autoevaluación e identificación de la importancia estratégica de su infraestructura de transporte permitirá al país ampliar aún más su competitividad y lanzar los fundamentos para el crecimiento económico sostenido. Bajo el liderazgo del presidente Santos y de Andrade, de la ANI, la realización del más ambicioso programa de infraestructura de la historia del país es un desafío bienvenido que transformará la vida de los colombianos durante muchos años.

Chris Dell’Amore , Shriti Rath e Ian Stewart, miembros del Turma Lauder de 2018, son los autores de este artículo.

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