Programas contra la pobreza en América Latina: Cómo hacer mucho con poco

Durante su exitosa campaña a la presidencia de Brasil el año pasado, Dilma Rousseff prometió sacar a 16 millones de brasileños de la pobreza durante su mandato. Ese número se sumaría a los 36 millones de pobres del país que migraron a la clase media en el transcurso de la década pasada bajo los gobiernos de los predecesores de Dilma, Fernando Henrique Cardoso y Luiz Inácio Lula da Silva. Según la presidenta, Bolsa Familia, el programa nacional para combatir la pobreza, es y continuará siendo el medio utilizado para ese fin.

"No podemos olvidar que la crisis más permanente, desafiante y angustiosa que tenemos en Brasil es la pobreza crónica", dijo Dilma durante un evento el 2 de junio en Brasilia, ocasión en que anunció un programa complementario denominado "Brasil sin Miseria". La iniciativa de bienestar estará dirigida a los pequeños agricultores y a los que se encuentran en situación de extrema pobreza, incluyendo los buscadores de basura. Actualmente, 12 millones de familias brasileñas —cerca de 52 millones de personas, o un cuarto de la población— recibe bonificaciones financieras mensuales de Bolsa Familia, el mayor programa de "transferencia condicionada de renta" (TCR) del continente.

La buena nueva del TCR está esparciéndose. La Bolsa Familia es uno de los 19 programas para combatir la pobreza en vigor en América Latina y el Caribe. Brasil tiene el mayor número de ellos seguido de México, con 23,2 millones de participantes, y Colombia, con 10,4 millones. Según la Comisión Económica de las Naciones Unidas para América Latina y el Caribe (ECLAC), los programas de TCR benefician a 13 millones de personas, o un 19% de la población de la región. 

Concesión de bonificación

Los pagos hechos son "condicionados", ya que las familias pobres reciben un pago en dinero al mes, en general de US$ 50 a US$ 100, solo si mandan a los hijos a la escuela para que asistan a un número mínimo de clases al día y comparecen de forma regular en las clínicas de salud para revisiones y vacunaciones. Los padres también deben asistir a clases de higiene y de salud básica, además de recibir incentivos para que continúen estudiando. El dinero pagado no parece mucho en el contexto de un país desarrollado, pero para un 45% de las familias colombianas, por ejemplo, recibir US$ 250 al mes, o menos, es una cantidad importante.

Entre los principales defensores de los programas están el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), que dan a los programas de TCR soporte técnico y financiero. Esas instituciones dicen haber reducido la pobreza, estrechado las desigualdades de renta y mejorado el nivel de vida de los pobres del hemisferio. Ferdinando Regalia, economista del BID de Washington, observa que respecto a la lucha contra la pobreza en la región, los programas de TCR constituyen "la innovación más importante en el segmento de programas y de asistencia social en América Latina en los últimos 15 años". Regalia, sin embargo, es uno de los especialistas para quienes es demasiado pronto para saber si el objetivo de largo plazo del programa, que consiste en elevar la competitividad global del capital humano de la región, tendrá éxito. Uno de los motivos es que el sistema de enseñanza en muchas partes de América Latina continúa estando atrasado respecto al de otros mercados emergentes. Además, la prosperidad económica actual de América Latina está más asociada a sus recursos naturales que a los recursos humanos, y su prosperidad en las próximas décadas dependerá del desarrollo de una fuerza de trabajo más competitiva e innovadora, lo que exigirá un sistema de enseñanza primaria y secundaria de mejor calidad, observan los especialistas.

Pero Simone Cecchini, economista de la ECLAC en Santiago, Chile, dice que estudios sobre los programas que están siendo aplicados desde hace diez años o más, como el pionero Oportunidades, en México, muestran que los beneficios sociales derivados de los sistemas adoptados son sustanciales, principalmente en lo que concierne a la promoción del acceso de las poblaciones pobres a la educación y a los servicios médicos.

Informe de progresos

Investigaciones hechas en México y publicadas el año pasado por un equipo de profesores, entre ellos Jere R. Behrman y Petra Y. Todd, profesores de economía e investigadores asociados del Centro de Estudios Poblacionales de la Universidad de Pensilvania, destacaron el éxito y los desafíos de Oportunidades. El análisis hecho se concentró en torno a 15.000 niñas y niños que vivían en las ciudades mexicanas y tenían entre seis y 20 años en 2002. Lanzado en el interior de México en 1997 y sólo cinco años después en las ciudades, una de las deficiencias de Oportunidades era que cerca de un tercio de las familias urbanas que no participaban en el programa, pero que cumplían con el perfil para hacerlo, dijeron a los investigadores que no sabían acerca de su existencia; otras dijeron que era difícil encontrar tiempo para ir hasta la oficina del programa para inscribirse. La investigación constató también "un impacto negativo importante desde el punto de vista estadístico" del programa sobre el porcentaje de niños cuyos padres les ayudaban con la tarea escolar y ningún impacto "perceptible" del programa sobre las ganancias medias de los niños que trabajaban en pago de salario.

Pero la investigación mostró también el impacto muy positivo del programa en el rendimiento escolar de niños y niñas, en la matriculación en una escuela, en el número de niños que trabajaban y el tiempo que le dedican a las tareas. El programa parece haber ayudado especialmente a los niños entre 14 y 16 años, que tuvieron una gran reducción del tiempo que gastaban con las tareas de la escuela en vez de trabajar. Esos descubrimientos son semejantes a aquellos hechos en otras partes de América Latina. Entre los avances acreditados de los programas de TCR se puede mencionar el aumento del 11% en la asistencia a la escuela en el nordeste de Brasil. En Colombia, la desnutrición entre los niños de seis años o menos en algunas áreas rurales cayó un 9%, mientras que la duración media de la lactancia materna pasó de 12 a 15 meses en las áreas rurales, lo que es un factor de salud positivo, resalta Cecchini.

Regalia, del BID, añade que el número total de años de la enseñanza primaria completado por los niños cuyos padres participan en los programas creció dos dígitos en términos porcentuales en países como Nicaragua, lo que es una señal alentadora en una región en que el patrón de enseñanza enfocada a los jóvenes está atrasado en diversos aspectos respecto al resto del mundo.

Helena Ribe, economista del Banco mundial que supervisa la participación de la institución en los programas de TCR en América Latina, dice que ayudan a redistribuir equitativamente la renta en una región donde están 14 de los 15 países cuya distribución de renta es más desigual en el mundo. Con esto, ha habido un estrechamiento entre los extremos en Brasil y en otros países según la medición hecha por el coeficiente de Gini, parámetro que se suele usar para cotejar el grado de desigualdad en la distribución de renta, dice ella. "El objetivo de esos programas consiste en disminuir la pobreza a corto plazo y mejorar el capital humano a largo plazo", dice Ribe. "Las bajas tasas de pobreza en países como Brasil y México, y el hecho de que haya menos desnutrición y trabajo infantil en Colombia, reflejan el avance hecho en el cumplimiento de esos dos objetivos".

En Tunja, Colombia, una ciudad conservadora de los Andes de 300.000 habitantes, Humberto Araque, director de los programas sociales locales, dice que el programa nacional Familias en Acción ha tenido resultados muy positivos para las 4.600 familias pobres participantes. Los casos de sarampión, por ejemplo, hoy son "prácticamente nulos" en comparación con 100 casos en 2007, porque el programa exige que los padres vacunen a los hijos. El programa tuvo, además, consecuencias positivas no previstas. "Las denuncias sobre violencia familiar aumentaron, no porque haya más agresiones, sino porque las mujeres ahora son más asertivas respecto a sus derechos", dice Araque, que achaca este comportamiento a las clases de capacitación a las que asisten.

Él dice que el programa aumentó también la concienciación política de las mujeres pobres. Hace cinco años, no había mujeres en los 70 consejos de barrio de Tunja. Ahora, hay 15 consejeras, muchas de ellas líderes de grupos de Familias en Acción.

Luz Dary López es una de esas mujeres. Después de frecuentar las clases de igualdad de derechos en el curso de educación para adultos del programa, esa madre de tres hijos dejó a su marido machista que la agredía físicamente y se hizo peluquera, conquistando con eso no sólo su independencia económica, sino también su amor propio. "Muchos hombres de la ciudad creían que las mujeres sólo servían para tener hijos y cuidar de la casa", dice. "Aprendemos que no hay necesidad de aceptar esos límites".

Hoy en día, gana US$ 100 al mes, con tal de que sus hijos —de siete, 11 y 18 años— asistan a un 80% de las clases del periodo lectivo. En el programa de Colombia, todos los niños de siete años o menos se hacen una revisión médica cuatro veces al año. En esas visitas al médico se les vacuna, se hace un seguimiento de peso, examen de vista y de infección bacteriana. Los adolescentes tienen clases de planificación familiar. Además, los padres deben asistir a las clases de dieta alimentaria y de higiene. Hay también presión de los propios participantes, que se reúnen de forma regular para pasar revista a los informes mensuales que señalan qué familias del barrio están siguiendo los requisitos del programa y cuáles no.

Familias en Acción puede haber salvado la vida de Paula Parra, de dos años. Su madre, Viviana, una empleada como asistenta muy pobre, no sabía que Paula estaba gravemente desnutrida. Pero el verano pasado, llevó a su hija para que la hicieran un examen médico y presentarse a la ayuda financiera mensual del programa. Los médicos pusieron a la niña junto con otros 24 niños en un centro de recuperación montado por el gobierno para combatir la desnutrición, un problema persistente en la región. El director del centro dice que el desarrollo de Paula tal vez ya se haya visto comprometido a causa de la desnutrición.

La buena alimentación es el objetivo primordial de los programas de TCR debido a su correlación con el desarrollo cognitivo del niño, un pilar fundamental del futuro capital humano de la región. "Antes del programa, todo lo que sabíamos era llenar a nuestros hijos con arroz y patata. Ahora sabemos cómo alimentarlos", dice Olga Benavides, madre de dos hijos.

¿Cuánto tiempo duran los programas?

Ana Hamon, administradora de Familias en Acción y responsable del programa en Tunja, dice que su mayor preocupación es que el programa esté siendo víctima de su propio éxito, haciendo que los pobres exijan más medicamentos y programas educativos de los que el gobierno está en condiciones de costear. "La demanda de servicios aumentó, pero las instituciones no están listas para atenderla", dice Hamon. En Boyaca, su estado natal, la inscripción de familias en el programa Familias en Acción explotó: pasó de 6.000 familias, en 2001, a 80.000 en 2009. Sin embargo, como la posibilidad de financiación del Gobierno es limitada, el programa no acepta nuevos inscritos desde 2009. Una de las razones es que el país no tiene un presupuesto que permita ampliar el número de escuelas. "Mucha gente que le gustaría participar en el programa, desafortunadamente, no puede", dice ella.

Regalia, del BID, dice que la preocupación de Hamon no es rara, ya que muchos gobiernos no están consiguiendo —por razones políticas o económicas— ampliar los servicios de salud y de educación. Eso es desalentador, dice, ya que los pobres ahora comprenden mucho mejor sus derechos gracias a esos programas sociales. "Los programas nacieron con la idea de elevar la nueva generación a un nivel mejor, enriqueciendo el capital humano de los jóvenes", dice Regalia. "La idea era que con mejor salud, educación y nutrición, fuera posible romper el ciclo de la pobreza y preparar esos niños para un futuro mejor".

Otros economistas temen por la sostenibilidad de los programas. Ellos son relativamente baratos de gestionar si se comparan, por ejemplo, con los programas sociales como pensiones y seguridad social. Cuestan US$ 12.000 millones para toda la región, o menos de la mitad del 1% de los 2.800 billones de dólares que las economías de América Latina y del Caribe generan. Pero Francisco Thourni, economista colombiano y profesor jubilado de la Universidad de Tejas, teme que los programas puedan ser interrumpidos si la región, que hoy disfruta de un boom económico impulsado por la exportación de materias primas, entra en crisis.

Al mismo tiempo, algunos analistas admiten que la exigencia de "condicionalidad" está siendo aplicada de manera desigual en algunos países. Estudios muestran que los avances en educación y salud cayeron de forma drástica en países como Ecuador y Honduras porque la obligatoriedad de frecuentar la escuela, por ejemplo, es menos rigurosa que en Brasil y en Colombia. Los administradores temen también que en algunos países la ayuda financiera haya superado más del 30% de la renta mensual de las familias, lo que puede convertirla en un elemento desincentivador.

Otra preocupación de los expertos está relacionada con lo que llaman de "clientelismo", es decir, programas vulnerables a la corrupción política en que las autoridades recompensan a los pobres que los apoyan negociando su inscripción en el programa a cambio de votos. Preocupaciones de ese tipo se observaron en países como Colombia, donde hay largas colas de espera de candidatos a Familias en Acción.

Aunque México y Brasil presenten los mejores historiales de ampliación de la oferta de servicios, otros países no han alcanzado el mismo éxito. En consecuencia, el objetivo de largo plazo del TCR es incierto. Para Regalia, éste consiste en la mejora del capital humano según la medición de pruebas educativas estandarizadas, un área en que los latinoamericanos siempre pierden respecto al Sudeste Asiático. "Esos programas funcionan muy bien para redistribuir renta, pero la prueba verdadera consiste en saber si los niños de esas familias serán capaces de entrar en el mercado de trabajo si necesitan recurrir a programas de ese tipo", dice Regalia. "No es ese el resultado esperado".

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